SENTENCIA CORTE CONSTITUCIONAL -VENDEDORES INFORMALES- ¿Cómo "salva" la Corte Constitucional una norma?

¿Cómo "salva" la Corte Constitucional una norma? 

Reflexiones a propósito de la Sentencia 37-18-IN/26

En el control abstracto de constitucionalidad solemos pensar que la Corte Constitucional solo tiene dos caminos posibles: declarar que una norma es constitucional o expulsarla del ordenamiento jurídico por ser incompatible con la Constitución.

Sin embargo, la ley obliga que la práctica constitucional priorice su constitucionalidad basado en algo que se llama: la constitucionalidad condicionada.

La Sentencia No. 37-18-IN/26 constituye un claro ejemplo de esta técnica de decisión. Aunque el caso gira en torno al retiro de productos perecibles de vendedores autónomos no autorizados en el Distrito Metropolitano de Quito, el verdadero aporte de la sentencia trasciende el ámbito del derecho administrativo y municipal. 

La demanda cuestionó la constitucionalidad de la medida cautelar prevista originalmente en el artículo 22 de la Ordenanza Metropolitana No. 321 —actualmente incorporada en el artículo 315 del Código Municipal de Quito— que faculta a los agentes metropolitanos a retirar y depositar bienes vinculados a determinadas infracciones administrativas, entre ellas el comercio autónomo ejercido sin autorización.

El argumento principal de la demanda era sencillo: tratándose de productos perecibles, el tiempo que dura el procedimiento administrativo puede provocar su deterioro definitivo, convirtiendo una medida cautelar en una verdadera confiscación, prohibida expresamente por el artículo 329 de la Constitución.

Adicionalmente, se sostuvo que el retiro de la mercadería, sumado a la multa prevista para la infracción, vulneraba la garantía del non bis in idem, al imponer dos consecuencias jurídicas sobre un mismo hecho.

La Corte no discutió si el Municipio tiene competencia para controlar el uso del espacio público, tampoco negó la legitimidad del ejercicio de la potestad administrativa frente al comercio autónomo no autorizado. La verdadera discusión consistió en determinar cómo debía ejercerse esa potestad para no vulnerar los derechos constitucionales de quienes desarrollan actividades económicas informales.

Y aquí aparece uno de los aspectos más interesantes de la sentencia.

La interpretación conforme como técnica de control constitucional

Toda norma jurídica goza de una presunción de constitucionalidad. Por ello, antes de expulsarla del ordenamiento jurídico, el juez constitucional debe preguntarse si existe una interpretación que permita mantener su vigencia sin contrariar la Constitución.

Eso fue precisamente lo que hizo la Corte.

Durante el análisis advirtió que la disposición admitía posibles interpretaciones dentro del marco constitucional, y esto es que, esta facultad únicamente podía ejercerse respetando dos condiciones indispensables:

1. que el retiro constituyera una medida de última ratio, privilegiando mecanismos preventivos y márgenes de tolerancia antes de su aplicación; y
2. que el Municipio garantizara materialmente la adecuada conservación de los productos perecibles retenidos.

Por esa razón, la Corte no declaró la inconstitucionalidad de la norma. Optó por una solución distinta: declarar su constitucionalidad condicionada, estableciendo que únicamente podrá aplicarse conforme a la interpretación fijada en la sentencia.

En otras palabras, la Corte no modificó la norma; modificó la forma en que debe entenderse y aplicarse.

Para llegar a esa conclusión, la Corte aplicó el test de proporcionalidad.

Reconoció que la medida perseguía una finalidad constitucionalmente legítima y que el retiro de productos perecibles constituía un mecanismo idóneo y necesario para controlar el uso indebido del espacio público.

No obstante, también advirtió que el trabajo autónomo goza de una protección reforzada en el artículo 329 de la Constitución y que los productos perecibles representan, en muchos casos, el único capital de trabajo de quienes ejercen esta actividad.

Una retención prolongada podía traducirse, en los hechos, en la pérdida definitiva de la mercadería y, por tanto, en una confiscación indirecta expresamente prohibida por la Constitución.

La solución consistió en imponer límites interpretativos a la actuación administrativa, evitando que la medida cautelar produjera efectos irreversibles.

Por otra parte, la Corte respondió negativamente a una posible doble sanción. A su juicio, el retiro de la mercadería no constituye una sanción administrativa, sino una medida cautelar cuya finalidad es impedir la continuidad de la infracción y asegurar la eficacia del procedimiento.

La sanción propiamente dicha continúa siendo la multa prevista en el Código Municipal.

Por ello, descartó la vulneración del principio non bis in idem.

El voto salvado: ¿hasta dónde puede llegar la interpretación conforme?

Quizá el aspecto más debatible de la sentencia se encuentra en el voto salvado de la Sra. Jueza Alejandra Cárdenas Reyes. Su discrepancia no gira tanto alrededor de la protección del trabajo autónomo, sino de la técnica utilizada por la mayoría.

A su criterio, la Corte terminó sosteniendo la constitucionalidad de la norma apoyándose en reglamentos, protocolos y prácticas administrativas del propio Municipio.

Desde esa perspectiva, surge una pregunta relevante:

¿Puede la constitucionalidad de una norma depender de instrumentos administrativos que la propia administración puede modificar, sustituir o incluso derogar en cualquier momento?

Para la Sra. Jueza Cárdenas, la respuesta es negativa.

En el control abstracto de constitucionalidad el análisis debe recaer sobre la norma impugnada y no sobre la manera en que eventualmente la administración decida aplicarla.

Se trata de una observación que abre un debate interesante sobre los límites de la interpretación conforme y el alcance del control constitucional.

Después de la lectura de esta sentencia he concluido que el mayor aporte no radica únicamente en la protección del trabajo autónomo ni en el control de las potestades municipales.

Su verdadero valor consiste en mostrar cómo opera una de las herramientas más importantes del Derecho Constitucional contemporáneo: la constitucionalidad condicionada.

La Corte recuerda que declarar la inconstitucionalidad de una norma no siempre es la única solución posible. Cuando una disposición admite varias interpretaciones, el deber del juez constitucional es privilegiar aquella que mejor armonice con la Constitución y preserve, en la medida de lo posible, la voluntad del legislador.

No obstante, el voto salvado también deja una advertencia que merece ser discutida: la interpretación conforme no puede convertirse en un mecanismo para sostener la constitucionalidad de una norma sobre la base de reglamentos o prácticas administrativas que no forman parte del texto sometido al control constitucional.

En esa tensión entre preservar la ley y garantizar la supremacía de la Constitución se encuentra, precisamente, uno de los debates más apasionantes del constitucionalismo contemporáneo.